Debatten om behovet for en nasjonal datadelingsstrategi fortsetter. Det siste bidraget er en interessant rapport som Menon har utført på oppdrag fra Forskningsrådet.
Rapporten fokuserer i hovedsak på de skattemessige sidene ved datadeling. Men den drøfter også de overordnede strategiske føringer for hvorfor en skal ha en digitaliseringsstrategi og hvordan en slik strategi kan tilbakeføre verdiene av dataene til fellesskapet. Historisk sett har denne problemstillingen det samme utgangspunkt som når verdiene fra olje og gass fra norsk sokkel eller vannkraft fra fossefall, kom fellesskapet til gode. Dette er derfor den viktigste IKT-politiske utfordringen Norge står overfor i dag.
Skattlegging som strategisk faktor
Skattlegging av bruk av data må sees som et rettferdighetsprinsipp i forhold til fellesskapet. Dagens skattesystem er ikke bare «urettferdig» ved at de store IKT-selskapene betaler lite skatt, men også at det bidrar til en markedsmessig skjevhet:
Apple betalte 468.000 kroner i skatt til Norge i 2016. Samtidig samler Apple gjennom sin «helse-app» og Apple Watch en rekke data om brukernes aktiviteter som søvn, ernæring etc, samtidig som brukerne har mulighet til å supplere denne informasjonen med egne data. Dette gjør det mulig å dele «helseappen» med andre offentlige helsetjenester.
Dette viser at Apple ikke bare betaler lite til fellesskapet, men også er en seriøs konkurrent i helsemarkedet ved å tjene penger på noe som andre har jobbet med og investert i. På sikt vil denne type pasientgenererte data bli en konkurrent til offentlige helseregistre.
Vil skattlegging endre dette? Rapporten sier at målet må være å etablere en «markedseffisiens» av data. Det betyr at verdien av data blir lik for alle aktørene i et marked. Min innvending mot det resonnementet, er at verdien av data aldri vil være bli lik i et marked; noen vil alltid kunne verdiøke dataene mer enn andre gjennom sin økonomiske styrke og storskala-fordeler. Det viser at skattlegging er et nødvendig, men langt fra tilstrekkelig tiltak, for å nå målet om at verdien av deling av data skal komme fellesskapet til gode.
«Slipp dataene fri!»
Skattlegging kan skje gjennom
- direkte betaling for bruk av data
- overføre utbytte fra databruken til dataavgivere (dette gjøres forsøksvis i California nå)
- skattlegge bruk og verdiskapning av data (slik Frankrike nå innfører – den såkalte GAFA-skatten).
Rapporten peker imidlertid på at mange land og aktører, også i Norge, nå fokuserer på et fjerde alternativ: Å gjøre offentlige data tilgjengelig tilnærmet gratis med forventning eller krav om at det vil skape nye løsninger til beste for fellesskapet.
Hovedtanken bak en slik strategi er at anvendelse av data utenfor den «forretningsmodell» som dataene er samlet inn for, kan gi større verdi for samfunnet som helhet enn for den enkelte etat som forvalter dataene. Data som «produkt» har jo den egenskap at verdien øker når de sammenstilles med andre data som kontrolleres av andre.
En frigjøring av offentlige data, med tillatelse til at de settes sammen med andre datasett kontrollert av andre, vil derfor skape en dynamisk effekt i form av bedre datakvalitet, økt innovasjon og mer effektiv digitalisering. Dette skaper nye arbeidsplasser, flere skatteinntekter og økt verdiskapning i samfunnet, er tanken.
Et eksempel er hva «Transport for London» (TfL) har gjort. De har frigjort sine data, alt fra avganger til luftkvalitet, gratis til andre. Dette har gitt positive effekter i form av tidsbesparelser for de reisende, nye private arbeidsplasser, bedre miljø, og sparte kostnader for TfL i form av nye private applikasjoner for kollektivreiser som reduserer presset på TfLs kundeservice. Slik får TfL kostnadsfritt tilbake gevinster. Den totale verdi er anslått til å være 130 millioner pund årlig.
Forutsetningen for å lykkes med en slik modell er imidlertid at en stiller krav til bruken av de data som blir gjort tilgjengelig. Dataene frigis bare under betingelser om at bruken skal komme samfunnet og etaten til gode. Det er egentlig ikke noe annerledes enn slik det gjøres på andre områder, f.eks. å gi konsesjon til en allmenkringkaster – konsesjonen setter betingelser for hva en skal få tilbake.
Motargumentet er at dataforvalterne mister kontroll over sine egne data. En unngår heller ikke at store internasjonale IKT-leverandører fremdeles vil ha et konkurransefortrinn gjennom den «datalekkasje» som skjer når vi frivillig gir fra oss data, ved at de kan sammenstille norske data med internasjonale data, og ved at de har bedre analyseverktøy. Det vil derfor for offentlig sektor kunne bli en avveining av alternativkostnad ved at de selv investerer i ny og forbedrede databaser fremfor å kjøpe eller dele data fra private aktører. Mao. berører denne problemstillingen også hvilken oppgave- og arbeidsfordeling det skal være mellom offentlig og privat sektor.
Rapporten sier at det er nettopp ved alternativet «slipp dataene fri» at en trenger en strategi.
Sett i lys av dette – hva gjør offentlig sektor?
Har staten noen datadelingsstrategi?
Det som kommer nærmest konseptet om «slipp dataene fri», er Difis konseptvalgutredning om deling av offentlige data. Men det konseptet inneholder ingen strategisk drøfting av hvilke forvaltningspolitiske utfordringer dette vil skape for arbeids- og oppgavefordelingen internt i offentlig sektor, hvordan dette vil påvirke de markeds- og konkurransemessige utfordringene, og hvordan verdiene kan tilbakeføres til fellesskapet.
Difi peker på at det er mange gode sektoriserte tiltak innenfor dette området, men ingen samordnet satsing. Men ifølge Menon-rapporten om helsesektoren, er det nettopp sektorvise datadelinger som f.eks. innen helse som gir størst effekt. Offentlige helseregistre er i ferd med å miste sin verdi i konkurransen med dynamiske pasientgenererte data. For å komme denne utviklingen i forkjøpet må arbeidet med helsedataplattform realiseres snarest, sier rapporten.
Er veien derfor å utvikle sektorvise datadelingsstrategier med et overordnet rammeverk i form av lovverk, finansiering og skatteregime, eller en generisk «all-over»-strategi? Det er lett å peke på at ulike sektorer – som helse, transport, arkiv, skole - har ulike forvaltningspolitiske utfordringer og samhandlingsbehov til og med «markedet». De konkrete samarbeidsprosjektene hvor deling av data har vært en nøkkelfaktor (samarbeid mellom offentlig sektor og finansnæringen, jordbruket og sjømatindustrien), har nettopp vist at deling av data baseres på sektorenes unike karaktertrekk og behov.
Difis konsept drøfter heller ikke de problemstillinger som EUs Viderebruksdirektiv reiser. Direktivet sier at det offentlige bør gjøre sine data tilgjengelig kostnadsfritt eller til marginalkostnad. Direktivet ble fornyet i 2018 og gjelder nå også sanntids tilgang til dynamiske data gjennom standardiserte API-er, og «høyverdige datasett innen bestemte sektorer». I utgangspunktet skal dette kunne gjøre det lettere for offentlig sektor «å slippe data» fri. Men dette «dataslippet» vil gå ut over etatenes inntektsmuligheter. Det må også finnes en løsning for dekning av de innvesteringskostnader som etatene må gjøre når data gjøres tilgjengelig gjennom åpne API-er.
Strategiske føringer
Menons rapporter er «food for thoughts» for enhver som måtte være interessert i den viktige debatten om «digitalisering av Norge». Rapportene åpner for perspektiver og refleksjoner som er mangelvare i debatten i dag. Behovet for en strategi om hvorfor og hvordan offentlige data kan gjøres tilgjengelig, er påtrengende.
Å frigjøre offentlige data uten en reflektert og gjennomtenkt strategi kan føre til ytterligere verdikapring der målet er økt verdiskapning av offentlige data.
Dette er et gjesteinnlegg. Meningene i gjesteinnlegene er forfatternes egne og representerer ikke nødvendigvis Tax Justice Network - Norge sitt syn.
Innlegget ble først publisert hos Digi.no, og er basert på gjennomlesing av de to Menon-rapportene, samt oppfølgende spørsmål og samtale med prosjektlederen, Erlend Skogli. Synspunktene i denne kronikken står imidlertid for forfatterens regning.