Vi viser til Finansdepartementets brev av 22.09.21 om forslag til endring i skattereglene om grenseoverskridende fusjon, fisjon og aksjeutbytte.
Finansdepartementet skriver at forslag ikke vil ha provenymessig virkning av noen betydning. Tax Justice Network – Norge ønsker imidlertid å påpeke tre områder hvor vi mener Finansdepartementets høringsnotat er mangelfullt i å redegjøre for hvordan de foreslåtte endringene vil kunne medføre økt risiko for aggressiv skatteplanlegging i Norge.
Hybride arrangementer
Hybride arrangementer eller hybride mismatcher er gradvis blitt en viktigere del av utfordringene knyttet til effektiv og rettferdig skattlegging knyttet til grensekryssende transaksjoner og flernasjonale selskaper. Hybride mismatcher oppstår når de nasjonale reglene i to eller flere land oppfatter den samme situasjonen ulikt, for skatteformål. Dette kan for eksempel være en transaksjon med et komplisert finansprodukt, hvor den samme transaksjonen kan oppfattes som renter på lån (som gir skattemessig fradragsrett) i land A, og som skattefritt utbytte i land B. Man kan også få hybride mismatcher i vurderingen av skattesubjekter. For eksempel kan det være juridiske enheter som behandles som et selskap, og dermed som et selvstendig skattesubjekt i land A, mens det behandles som et partnerskap/ansvarlig selskap i land B, hvor det dermed er deltakerne direkte som anses som skattesubjekt og den juridiske enheten er skattemessig transparent.
Hybride mismatcher kan oppstå utilsiktet som følge av forskjeller i lands skatteregler. Men som lekkasjeavsløringen LuxLeaks viste, blir slike hybride mismatcher ofte syntetisk konstruert ved nøye planlegging av kompliserte finansprodukter og transaksjoner. I tilfellene som ble avdekket under LuxLeaks, deltok også skattemyndigheter i Luxembourg, gjennom konfidensielle og bindende forhåndskjennelser, i aggressiv skatteplanlegging med bruk av hybride mismatcher som kostet andre EU-land hundrevis av milliarder i tapte skatteinntekter, som blant annet beskrevet av Omri Marian (2017)[i].
I forslaget til Finansdepartementet ønsker man nå at grenseoverskridende fusjoner, fisjoner og aksjebytte kan finne sted skattefritt og med skattemessig kontinuitet i Norge, uten at transaksjonen trenger å behandles med skattemessig kontinuitet i det utenlandske selskapets hjemstat.
Her åpnes det for at selskaper i utlandet, som fra norsk side anses som ordinære selvstendige (juridiske) skattesubjekter, kan inngå i fusjon/fisjon med norske selskap, selv om transaksjonen fra utlandet blir sett på som en realisasjon. Departementet åpner altså for at det som fra norsk side ser ut som en fusjon-fisjon med skattemessig kontinuitet, fra utenlandske eieres side kan anses som en realisasjon (diskontinuitet). Dette skaper en hybrid mismatch, om enn av en form som ikke skaper like åpenbare muligheter for aggressiv skatteplanlegging som f.eks. renter/utbytte. Vi er imidlertid bekymret for at tilpasninger slike hybride mismatcher kan åpne for kan legge til rette for uforutsette muligheter for aggressiv skattetilpasning, og synes dette i for liten grad er drøftet av Finansdepartementet.
Risiko for indirekte provenytap
I Finansdepartementets høringsnotat er det ikke redegjort for risiko for indirekte provenytap som følge av forslaget. Dette er en svakhet, og det er grunn til å tro at forslaget vil kunne medføre et betydelig indirekte provenytap, selv om dette er vanskelig å estimere.
I høringsnotatet er det beskrevet at dagens regler er til hinder for grensekryssende fusjoner, fisjoner og aksjebytte, og at forslagene til endrede regler vil gjøre dette lettere. Man bør altså kunne legge til grunn at endringene vil føre til en økning av grensekryssende fusjoner, fisjoner og aksjebytte med norsk deltakelse.
Dette vil medføre at en større andel av selskap i Norge vil inngå som en del av utenlandske flernasjonale selskap. Økonomisk litteratur er tydelig på at utenlandske flernasjonale selskap har større muligheter for skattetilpasning gjennom internprising og overskuddsflytting enn norske selskap. At forslaget vil føre til at flere norske selskap blir til norske datterselskap av utenlandske flernasjonale konsern, vil dermed trolig føre til lavere skatteproveny fra disse enn om fusjon ikke hadde funnet sted.
Det er etterhvert en stund siden man har fått et oppdatert kunnskapsgrunnlag for overskuddsflytting fra flernasjonale selskaper i Norge, men ifølge Balsvik et.al. (2009) kan provenytapet fra overskuddsflytting hos utenlandske flernasjonale selskap i Norge være i størrelsesorden 30 prosent av det potensielle skatteprovenyet fra utenlandske flernasjonale foretak[ii]. Det er derfor rimelig å anta at fusjoner hvor norske selskaper blir tatt opp i utenlandske flernasjonale foretak vil medføre betydelig større muligheter til å omgå skatt gjennom overskuddsflytting. Det indirekte provenytapet ved å tilrettelegge for skattefrie fusjoner med utenlandske selskap vil derfor potensielt være betydelig, og dette er ikke redegjort for i høringsnotatet.
I internasjonal økonomisk litteratur er fusjoner med selskaper i land definert som skatteparadis (ikke nødvendigvis NOKUS-land etter norske regler), beskrevet som en strategi for aggressiv skatteplanlegging med betydelige provenykonsekvenser. Skatteparadiser har fusjonsavtaler for verdier tilsvarende $2.400 mrd mer enn hva økonomiske modeller skulle tilsi [iii]. I Meier og Smith (2020), anslås det at $56 mrd tapes årlig i skatteinntekter pga fusjoner i skatteparadis.
Økt kompleksitet medfører ressurspress hos skattemyndighetene
Det er forståelig at næringslivet etterspør tiltak som vil føre til forenklinger for deres virksomheter, men de foreslåtte endringene vil potensielt øke mulighetene for uforutsette metoder for komplisert skattetilpasning. For skattemyndighetene er det ressurskrevende å kontrollere den typen kompliserte transaksjoner som grensekryssende fusjoner er, og det er også ressurskrevende å kontrollere flernasjonale selskaper med betydelig andel grensekryssende transaksjoner til nærstående selskap i utlandet.
Som det blant annet er omtalt i Regjeringens forslag til tilleggsproposisjon til statsbudsjettet for 2022, står Skatteetaten i en enormt krevende ressurssituasjon, hvor den stadig økende kompleksiteten i saksforhold som Skatteetaten er ansvarlig for å kontrollere, ikke har blitt møtt med økte ressurser, men snarere med kutt. Kontrollvirksomheten hos Skatteetaten er per i dag betydelig redusert, særlig for store flernasjonale selskaper. Det er derfor grunn til å stille spørsmål ved antakelsen om at nye regelendringer som vil føre til økt kompleksitet, vil være mulig for skatteetaten å kontrollere i tilstrekkelig grad. Dersom skattemyndighetene ikke er i stand til å kontrollere og etterprøve slike endringer, vil økt kompleksitet kunne medføre forhøyet potensiale for uønsket aggressiv skattetilpasning, gjennom at oppdagelsesrisikoen senkes.
Dette problemet forsterkes av at Regjeringen ikke fått på plass nye innsynsverktøy som vil gjøre skattemyndighetene i stand til tidlig å identifisere aggressive skattetilpasninger. Den såkalte opplysningsplikten for skattearrangement, som skal følge opp anbefaling i OECD BEPS rapport 12, og som tilsvarer EUs direktiv om administrativt samarbeid (DAC 6), er ennå ikke iverksatt i Norge, til tross for at denne trådte i kraft i EU-land i 2020.
Med bakgrunn i disse er det Tax Justice Network – Norges oppfatning at forslaget om å tillate skattefrie grensekryssende fusjoner, fisjoner og aksjebytte ikke bør støttes, da de potensielle skadelige indirekte provenyeffektene ikke er tilstrekkelig utredet.
Med vennlig hilsen,
Sigrid Klæboe Jacobsen
Daglig leder,
Tax Justice Network – Norge
[i] https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2685642
[ii] https://openaccess.nhh.no/nhh-xmlui/bitstream/handle/11250/165025/R11_09.pdf?sequence=1&isAllowed=y
[iii] https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=3639640