Høringinnspill til ny lov om reelle rettighetshavere

Høringsinnspill Prop. 109 L (2017-2018) Lov om register over reelle rettighetshavere.
13. desember 2018

Videoopptak fra høringen (Stortinget.no) Program og hovedside for høringen (Stortinget.no)

Vi takker for anledningen til å fremføre synspunkter om lovforslaget, og vi er glade for at komiteen etterkom vårt ønske om en åpen høring om register over reelle rettighetshavere.

Problemet med aksjonærregisteret – forvalterordningen

Norge har i dag i prinsippet et flott åpenhetstiltak i aksjonærregisteret, der alle aksjonærer i norske selskaper skal føres opp (i dag oppdatert bare en gang årlig). Utenlandske aksjonærer som investerer gjennom forvalter har derimot i dag muligheten til å holde sin identitet skjult for allmennheten, og føres opp som «ukjent» i aksjonærregisteret. Vi foreslår ikke å forby ordningen med forvalterkonti, men slik det er i dag er det en informasjonsasymmetri ved at utenlandske investorer får operere skjult i Norge, men for norske aksjonærer er det åpenhet via aksjonærregisteret.

Blant Oslo Børs’ 10 største selskaper finner vi at i snitt 13.5 av de 20 største eierne står som «ukjent» i aksjonærregisteret (data fra utgangen av 2017). For det mest «åpne» av disse ti største finner vi Schibsted, hvor 10 av 20 største eiere navngis, og i andre enden finner vi Marine Harvest hvor bare 4 av de 20 største eierne er oppført i aksjonærregisteret. Nye tall fra VPS (fra 30.nov 2018) viser at 22.8 % av markedsverdien av VPS-registrerte aksjer befinner seg bak forvalterkonto og er da skjult for allmennheten. Dette har økt fra utgangen av 2014, da tallet var 18%.

Selv om Finanstilsyn og skattemyndigheter har innsynsrett, er det særlig vanskelig også for dem å på oversikt over utenlandske eierkjeder, slik FATF-formulerte det i sin evalueringsrapport[1] over Norge i 2014:

“However, where foreign companies are involved, for example by owning shares in Norwegian companies, beneficial ownership information is not contained in the various registers, and is not available in a timely manner. When authorities seek information about a Norwegian entity that has foreign ownership, they either have to ask the foreign entity, check registers in the home country, or seek international cooperation to determine the foreign entity’s chain of ownership. While there have been successful criminal cases where the competent authorities have been able to trace the beneficial owner of a foreign company, this is not common, and this was cited by authorities as an area of difficulty."

Forvalterordningen har flere praktiske funksjoner i internasjonale kapitalmarkeder, men forvalterordningen misbrukes i dag fordi forvaltere også kan tilby dette som en hemmeligholdstjeneste. Åpenhet må integreres i forvalterordningen, og de bakenforliggende oppdragsgiverne må oppføres i aksjonærregisteret på lik linje med andre aksjonærer. I dag oppgir forvaltere i mange tilfeller oppdragsgivers identitet til børs og til selskapet det investeres i, men de bør også pliktes til å oppgi oppdragsgiver til aksjonærregisteret. Vi må legge til grunn at for de fleste oppdragsgivere benytter forvalterordningen av legitime grunner og dermed vil dette være et uproblematisk krav.

I Finanskomiteens Innst. 298 S (2014-2015) står det at

«Komiteen vil ikke fraråde at forvalterregistrering fortsatt kan være tilgjengelig i Norge, på linje med de praktiske ordninger som eksisterer i våre naboland. Det er imidlertid en forutsetning for slik registrering at selskapet selv, og myndigheter som har behov for det og allmenheten, til enhver tid kan få informasjon om bakenforliggende eiere. Innsynet og åpenheten i forvalterkontoer bør være mest mulig lik den som nå skal etableres for norske aksjonærer i det nye registeret».

Tre år senere har ingenting blitt gjort på dette feltet. I Oslo Børs sine Investor Relations-anbefalinger oppfordres til at selskapene selv oppgir de reelle eierne av deres 20 største aksjeposter i sine årsrapporter, noe mange av selskapene gjør. Det burde være uproblematisk at denne informasjon også finnes i aksjonærregisteret, for alle aksjene.

Register over reelle rettighetshavere

En lov om et register for reelle rettighetshavere bør stå på selvstendig juridisk grunnlag, og ikke henvise direkte til hvitvaskingsloven. Et slikt register vil være et viktig virkemiddel i bankene og andre rapporteringspliktiges arbeid med sine «kjenn din kunde»-forpliktelser, hvor kontrollfunksjonen er sentral, men et slikt register har også en mye bredere samfunnsfunksjon når det kommer til åpenhet i hvem som til syvende og sist står bak virksomheter som opererer i Norge. Dette brede samfunnsoppdraget bør reflekteres i at loven om et register for reelle rettighetshavere bør ha en selvstendig definisjon av reell rettighetshaver, samt selvstendige kriterier for identifikasjon av disse reelle rettighetshaverne.

Terskelverdien for eierskap – et minimum ble til en (dårlig) standard.

Prop 109 L foreslår en terskelverdi på «mer enn 25 %» eierskap og/eller stemmerett som et av kriteriene for å identifisere reell rettighetshaver. Her henvises det direkte til hvitvaskingsloven §14.

Terskelverdien som nå har blitt en slags standard i Europa stammer fra en fotnote i FATF sine anbefalinger om et register over reelle rettighetshavere.[2] I den aktuelle fotnoten står det at et slikt register kan opererer med en terskelverdi, og i en parentes i den samme fotnoten står det «for eksempel 25 %. Det er med andre ord ikke et krav fra FATF.

I EU direktivet er også et eierskap eller andel stemmerett på mer enn 25 % angitt som indikasjon på en «reell rettighetshaver», men også her er det klart at dette er å anse som en minimumsdefinisjon. I direktivet står det at medlemslandene står fritt til å velge en lavere prosentterskel i sin definisjon av reell rettighetshaver.[3]

Norge har vært et foregangsland når det kommer til åpenhet, og Finanskomiteen (Innst. 298 2014-2015) var også tydelig på at disse verdiene skulle reflekteres i et nytt register over reelle rettighetshavre:

«Definisjonen av «beneficial owner» må ligge på et nivå som gjør at Norge fortsatt fremstår som et foregangsland når det gjelder åpenhet om eierskapsspørsmål»[4]

Dette har ikke Finansdepartementet fulgt opp. En eierskaps- og stemmerettsterskel på noe under 25 % har ikke engang vært utredet, men departementet har valgt å legge seg på den internasjonale minstestandarden for åpenhet, i strid med Finanskomiteens bestilling.

Prop 109 L leverer ikke en egen begrunnelse for dette valget av terkselverdi, men henviser til redegjørelsen i Prop 40 L (2017-2018) Lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering.[5] I Prop 40 L fremlegger departementet 4 grunner til å velge 25 % som terskel, og ingen av dem er gode (våre kommentarer i kursiv):

1. 25 % er terskelen som gjelder i dag, og derfor godt kjent (Et argument som i beste fall kun er gyldig for hvitvaskingsloven, ikke for et nytt register)
2. Dette er terskelen EU-direktivet benytter (som et minimum, men medlemsland står fritt til å velge lavere terskelverdier)
3. Dette er terskelen FATF anbefaler (dette var ikke en anbefaling, men et eksempel)
4. Dette er terskelverdier som er brukt i andre lands registre, og nevner Danmark, Sverige, Italia, Storbritannia og Finland (Dette er ikke en god begrunnelse, særlig ikke gitt bestillingen fra Finanskomiteen i Innst. 298 S (2014-2015)).

Hvor terskelen bør ligge er noe som må utredes, og hvor behovet for mest mulig åpenhet veies opp mot praktiske hensyn og ønske opp mest mulig oppdaterte registre. Evalueringer som er gjennomført av andre lands registre (f.eks av UK og Ukraina), konkluderer med at 25 % er en problematisk høy terskel. Global Witness’ gjennomgang av EITI-registrene viser mange konkrete eksempler på og disse evalueringen viser også konkrete eksempler på hvordan en så høy terskel unngås strategisk for å skjule interessekonflikter og korrupsjon.[6]

Finanssektoren selv (også i Norge) opererer med en beneficial owner-terskel på 10 % når de skal innhente informasjon om høyrisikokunder.

På Oslo Børs er det flaggingsplikt på alle eierskifter på 5 % eller mer, et krav som reflekterer et informasjonsbehov i kapitalmarkedene.

Investor Relations-anbefalingene til Oslo Børs (som de fleste store selskaper følger) krever åpenhet om de 20 største eierne. De 20 største omfatter ofte eierandeler på langt under 1 %.

USA sine FATCA-reguleringer definerer en «beneficial owner» med en eierskap- eller terskel på 10 % eller mer. I USAs EDGAR-register må alle som har eierskaps- eller stemmeandeler på mer enn 5 % føres opp.

Flere av EITI-registrene opererer med langt lavere terskel. Liberia har eksempelvis 5 % terskel i sin definisjon, mens Ghana har ingen definert terskelverdi, men i stedet en definisjon som tilsier at samtlige eiere har økonomisk interesser tilknyttet virksomheten og bør derfor identifiseres.

Aksjonærregisteret og reell rettighetshaverregisteret i sammenheng

I forarbeidene til Stortingets vedtak 5. juni, ble det vist til et igangsatt samarbeid om en rapport fra Tax Justice Network – Norge, Finans Norge og IKT-Norge. Den resulterende rapporten «Åpent eierskap – Forslag til utforming av det nye registeret for egentlige eiere, inneholder 22 anbefalinger. Én av disse er at all informasjon om egentlige eiere (definert som både aksjeeierskap og andre former for kontroll) samles in én løsning.

Aksjonærregisteret og registeret over reelle rettighetshavere vil ha noe overlappende informasjon, og det vil være enklere for brukeren å få et samlet bilde over de ulike kontrollfunksjonen en enkeltperson kan ha i flere selskap. Det vil også være tidsbesparende for selskaper, og gi færre feilkilder, å ikke måtte føre inn informasjon i flere registre. Når informasjonen er samlet, vil det bedre informasjonsflyten innad i offentlige institusjoner og være en fordel for private aktører som da kan finne rådata ett sted.

Andre forhold

• Åpenhet som medisin for å redusere kompleksitet

I den vår nye samarbeidsrapport «Direkte og indirekte eierskap – et oppslagsverk for identifikasjon av reelle rettighetshavere[7]», viser vi en rekke eksempler på at forhold som utenlandske selskapsformer, sirkulært eierskap og bruk av skatteparadis kan gjøre det ekstremt vanskelig å finne reelle rettighetshavere.

Vi ser at åpenhet om skatteforhold kan ha den effekten at selskaper velger å redusere kompleksiteten og betaler mer skatt. Selskaper i Storbritannia betalte 3,7% mer i skatt når de måtte være åpne om selskapsstrukturen og avviklet flere av sine datterselskap i skatteparadis.[8] Småbedriftseiere økte sin skattbare inntekt med 3% etter skattelistene ble åpne i Norge.[9]

• Åpenhet i obligasjonseierskap

Høyrelevant for komiteen er også større åpenhet i obligasjonsmarkedet. I følge Kapitaltilgangsutvalgets utredning (NOU 2018: 5) utgjør obligasjoner hele 56,1 prosent av det globale investerbare kapitalmarkedet.

Utvalget skriver om innsyn i obligasjonseierskap i utredningens kapittel 5.5.5:

«Finansdepartementet har anbefalt å ikke åpne for innsyn i hvem som eier obligasjoner. Forslaget var på høring i tilknytning til ny verdipapirregisterlov. Saken er fremdeles under behandling i Finansdepartementet. Utvalget mener at åpenhet og transparens er viktig for at finansmarkedene skal fungere effektivt. Konsekvensene av offentlig innsyn i obligasjonseierskap er imidlertid etter utvalgets syn ikke tilstrekkelig utredet.»

Utvalgets anbefaling:

«Samlede konsekvenser av offentlig innsyn i obligasjonseierskap bør utredes nærmere før det eventuelt innføres.»

Finanskomiteen bør følge opp denne anbefalingen, da det i Norge faktisk ligger nesten like store verdier i obligasjoner som i noterte aksjer. Forholdstallet - ifølge Oslo Børs (i går) - ligger på henholdsvis 2400 milliarder for obligasjoner og 2600 milliarder for noterte aksjer. Transparency tok opp manglende åpenhet i obligasjonseierskap som et problem også under høringen i 2015.

• Globalt eierskapsregister

Vi vil henlede komiteens oppmerksomhet at det allerede er etablert en global registerløsning, «The global beneficial ownership register»[10].

Sign:

Guro Slettemark, Generalsekretær Transparency International Norge
Sigrid Klæboe Jacobsen, daglig leder Tax Justice Network - Norge